一、與企業(yè)合作的私有化態(tài)勢
由于公共財政資助的嚴(yán)重下降，在高等教育的領(lǐng)域，美國各州政府的實際地位也隨之下降，學(xué)費、捐贈、科研合同、企業(yè)等私人來源資助成了美國公立高校更為依賴的對象。換句話說，從這一角度理解，美國公立高校正在日益走向私有化。
美國高等教育的規(guī)劃與管理采用分權(quán)治理的模式，聯(lián)邦政府只是間接引導(dǎo)高校服務(wù)國家需要，50個州級政府對監(jiān)管和資助高校負(fù)首要責(zé)任。自20世紀(jì)80年代以來，無論經(jīng)濟形勢好壞，各州對高校的資助都保持著持續(xù)下降的趨勢，增加撥款反而成了偶然事件。高等教育常被視為州預(yù)算的“平衡輪”，在與州內(nèi)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、獄犯改造等領(lǐng)域競爭財政撥款時，高等教育幾乎沒有法律或合同約束，而且與聯(lián)邦匹配撥款的比例極小。因此，在州必須執(zhí)行預(yù)算削減時，高等教育往往首當(dāng)其沖遭遇削減。2008年以后的全球經(jīng)濟衰退進一步加劇了州對高校削減資助的狀況，而且沒有跡象表明隨著經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，這種下降趨勢會停止或減弱。
有研究顯示，如果州政府持續(xù)削減撥款，到2059年，全美所有公立高校都將全部失去州財政撥款。科羅拉多州和愛荷華州將分別于2022年和2029年停止財政資助公立高校;2032年，弗吉尼亞州、密歇根州、亞利桑那州和羅德島都將停止對公立高校的財政資助。這一趨勢預(yù)示著政府與高校新的權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)型，美國公立高校正從“州資助院校”變?yōu)閮H僅是“位于州內(nèi)的院校”時代。
由此，在通過創(chuàng)新舉措進行多元化籌資方面，公立高校的步伐顯得更加緊張而狂熱。早在2014年，亞利桑那州立大學(xué)就與星巴克建立合作伙伴關(guān)系。截止到2019年6月，星巴克已有1.2萬名員工參與該大學(xué)教育計劃，近3000名員工已經(jīng)畢業(yè);到2025年，預(yù)計星巴克將為2.5萬名取得本科文憑的員工向大學(xué)支付至少2.5億美元費用。星巴克員工加入后，亞利桑那州立大學(xué)的遠(yuǎn)程教育人數(shù)出現(xiàn)了十幾倍的增長，網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育課程也增至幾十種，大學(xué)由此獲得了巨大的經(jīng)濟收益。
普渡大學(xué)和佛羅里達(dá)大學(xué)等都與沃爾瑪公司建立了合作伙伴關(guān)系。目前，該公司已為7800多名員工參與大學(xué)教育計劃支付了費用，約5000人在讀大學(xué)學(xué)位。2019年6月4日，沃爾瑪又宣布將大學(xué)教育計劃擴大至公司的高中生員工，進入大學(xué)教育計劃的員工每年將新增5000人。預(yù)計未來四到五年，合作伙伴大學(xué)將為沃爾瑪6.8萬多名員工提供多種教育課程及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)。此外，各高校都加大了對STEM(科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué))領(lǐng)域的科研支持，以增強與政府和企業(yè)合作盈利的可能性。為提高學(xué)費收入和院校聲望，許多公立高校還改革招生程序，“學(xué)生資助”正日益淪為一種戰(zhàn)略性招生管理工具。
二、助貧還是助優(yōu)
歷史上，許多州都對公立院校的州外招生做出限制，但這一規(guī)范也早已改變。2015年，威斯康星州議會就取消了對威斯康星大學(xué)麥迪遜旗艦校園州外招生的限制。由于公立高校對州外學(xué)生收取學(xué)雜費幾乎是州內(nèi)學(xué)生的2.5倍，有的高校已達(dá)3倍以上，在財政壓力的驅(qū)使下，高校競相擴大招收州外學(xué)生。為與同行競爭州外優(yōu)秀生源，很多高校都加大了“助優(yōu)”獎學(xué)金的力度，富有、優(yōu)秀的州外學(xué)生成為各高校角逐的對象，傳統(tǒng)學(xué)生資助制度也從“助貧”為主轉(zhuǎn)向“助優(yōu)”為主。同時，州一級的學(xué)生資助也在發(fā)生明顯轉(zhuǎn)向。1993—1994年度，州的學(xué)生資助平均只有10%給了非貧困生，到2013—2014年這一比例上升到24%，全美有15個州的“助貧”獎學(xué)金占州內(nèi)總學(xué)生資助的比例都不足一半。
當(dāng)下美國高等教育公平的一個最大威脅源于“富人”和“窮人”之間日漸擴大的鴻溝。學(xué)生及家庭的高等教育負(fù)擔(dān)能力取決于政府財政撥款、高校學(xué)費設(shè)置及學(xué)生資助等因素。隨著相關(guān)政策的變化，美國低收入家庭學(xué)生的高等教育負(fù)擔(dān)能力降低。
基于收入的高等教育公平問題最直接的表現(xiàn)是高收入家庭學(xué)生獲得學(xué)士學(xué)位的比例遠(yuǎn)高于低收入家庭的學(xué)生。2013年，家庭收入最高四分位段(統(tǒng)計學(xué)術(shù)語，詳見鏈接)學(xué)生在24歲前獲得學(xué)士學(xué)位的比例，是最低收入四分位段學(xué)生的8倍以上(77%對9%);這一差距比43年前還要大：1970年，此組對比數(shù)字的差距為5倍多(40%對6%)。1970年以來，家庭收入最高四分位段學(xué)生獲得學(xué)士學(xué)位的比例幾乎翻了一番，從40%上升到77%;但在家庭收入最低四分位段僅略有上升，從1970年的6%上升到2013年的9%。即使只計算接受高等教育者，2014年家庭收入最低四分位段學(xué)生學(xué)士學(xué)位獲得率仍只有21%，并且1970年至今幾乎無變化(22%)。獲得學(xué)士學(xué)位的這些差異部分歸因于上大學(xué)的可能性和所上大學(xué)類型的不同。
三、更多窮人上不起大學(xué)
美國高、低收入家庭的學(xué)生接受高等教育的比例差距很大。2012年，家庭收入最高四分位段18至24歲青年中，有82%接受高等教育，而在家庭收入最低四分位段這一數(shù)字為45%。家庭收入信息對學(xué)生入學(xué)類型選擇也有高度的預(yù)測性。以針對貧困生的聯(lián)邦佩爾助學(xué)金獲得者為參照，2012年，四分之三(75%)非佩爾助學(xué)金獲得者進入四年制而不是兩年制院校;相比之下，佩爾助學(xué)金獲得者的這一數(shù)字是55%。對于低收入家庭學(xué)生而言，公立四年制大學(xué)正變得越來越難以負(fù)擔(dān)。研究機構(gòu)NewAmerica在對全美584所公立大學(xué)的調(diào)研報告中指出，20世紀(jì)90年代末以來，約2/3較具選擇性的公立大學(xué)減少了對家庭收入最低40%群體的招生;同時卻提高了對家庭收入最高20%群體的招生。換言之，這類大學(xué)中富裕學(xué)生的增長是以減少招收低收入家庭學(xué)生為代價的。另外，2015—2016學(xué)年，被調(diào)研的584所公立大學(xué)中一半以上(52%)收取貧困新生(家庭年收入3萬美元以下)凈學(xué)費(減去所有助學(xué)金后的費用)1萬美元以上——占這些學(xué)生家庭年收入三分之一以上;約8%大學(xué)貧困新生支付凈學(xué)費15000美元以上——占他們家庭年收入一半以上;有26個州的公立四年制大學(xué)對州內(nèi)貧困新生收取凈學(xué)費1萬美元以上。
另有數(shù)據(jù)顯示，家庭收入最高四分位段學(xué)生的平均凈學(xué)費增長速度也高于最低四分位段學(xué)生。如果凈學(xué)費反映了教育質(zhì)量的差異和高價教育更大的市場回報，那么，貧富家庭收入群體學(xué)生的凈學(xué)費差距增大，反映出日益嚴(yán)重的不平等;學(xué)生家庭收入不同、高校類型選擇也不同，貧富群體之間的分層加大。按照固定美元計算，美國高校平均學(xué)雜費自1970年以來翻了一番，從1970年的9625美元增至2012—2013年的20234美元。1975年，聯(lián)邦最高佩爾助學(xué)金占比高校平均學(xué)費的三分之二(67%);到2012年，聯(lián)邦最高佩爾助學(xué)金只占平均學(xué)費的27%，為1970年以來的最低占比。由于政府承擔(dān)的高等教育成本減少，不僅大學(xué)費用在上漲，而且日益轉(zhuǎn)嫁到學(xué)生及其家庭。1977年，州和地方財政資助占高等教育收入的57%，但2012年僅占39%。相應(yīng)地，1977年學(xué)生及家庭支付費用占比高等教育收入的33%，2012年則達(dá)49%。2012年，家庭收入最低四分位段學(xué)生支付的平均凈學(xué)費占其家庭收入的比例高達(dá)84%。
上世紀(jì)90年代以來，大學(xué)生貸款支付教育費用的比例和金額都大幅增加。所有學(xué)士學(xué)位畢業(yè)生貸款的比例從1992—1993年的49%增加到2012年的71%。按2012年固定美元計算，過去20年里取得學(xué)士學(xué)位的學(xué)生平均貸款量幾乎翻了一番——從1992年16500美元增至2012年29400美元。雖然聯(lián)邦佩爾助學(xué)金獲得者主要就讀于費用低廉的院校，但他們的平均貸款額仍高于非佩爾助學(xué)金獲得者：2012年畢業(yè)年級中，佩爾助學(xué)金獲得者平均貸款為31007美元，非佩爾助學(xué)金獲得者為27443美元。
家庭收入因素之外，仍有諸多其他影響美國教育公平的因素。例如，大學(xué)成績表現(xiàn)方面，與白人和亞洲人群體相比，黑人和西班牙裔學(xué)生較低;家庭第一代大學(xué)生要比父母有大學(xué)學(xué)位的學(xué)生低;年齡偏大學(xué)生要比年輕大學(xué)生更低。另外，學(xué)生居住地不同和就讀中學(xué)的特點等因素同樣會帶來高等教育公平問題。
長期以來，美國公立高校通過向州內(nèi)學(xué)生提供低收費教育來實現(xiàn)州和國家的政策目標(biāo)，由此也為中低收入家庭學(xué)生提供了進入中產(chǎn)階級大門的機會。但目前的狀況表明，公立高等教育私有化正在阻礙貧困學(xué)生的教育進程，太多公立大學(xué)正在對低收入和工人階級學(xué)生關(guān)閉大門。不少美國學(xué)者疾呼決策者們要盡快扭轉(zhuǎn)趨勢，并痛批一些公立大學(xué)“助推和加劇”教育不公平的行為。
四、如何修正傾斜的天平
教育公平是一個全球性問題。各國教育制度和歷史不同，高等教育公平程度和具體問題確有差異，但大都面臨著招生、學(xué)業(yè)完成和經(jīng)濟負(fù)擔(dān)能力方面的挑戰(zhàn)。各國也都有許多類似的教育公平改進策略。改善高等教育負(fù)擔(dān)能力的實踐中，美國也在不斷摸索。
第一，在“績效問責(zé)制”的考核指標(biāo)體系中做出相關(guān)規(guī)定。自從1979年田納西州成為全美第一個實施績效撥款的州，一直到2000年，績效撥款制已波及全美絕大多數(shù)州。州政府熱衷于將有限的財政撥款與公立院校的招生、學(xué)生資助、和畢業(yè)率等一系列理想的績效指標(biāo)相關(guān)聯(lián);高校以承諾更多績效責(zé)任“換取”州的財政撥款。在這一政策的促進下，肯塔基大學(xué)計劃縮減“助優(yōu)”獎學(xué)金的使用，重新轉(zhuǎn)向針對低收入和少數(shù)族裔學(xué)生以需要為基礎(chǔ)的資助體系。納入績效問責(zé)計劃的任何促進教育公平的指標(biāo)都需要足夠的資金掛鉤，才有可能消除各高校對低收入和少數(shù)族裔群體的諸多不公平做法。但指望所有州都意識到此類行動的必要性并主動采取措施，那也是不現(xiàn)實的。
第二，對兩年制院校和四年制大學(xué)前兩年實行免費教育。美國部分州已經(jīng)在實施類似政策，其中有些州只對社區(qū)學(xué)院全部免費開放入學(xué)，另一些州無論兩年制或四年制院校，前兩年都實行免費教育。加利福尼亞州共有115所社區(qū)學(xué)院，是全美最大的社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)，為全美約1/4的社區(qū)學(xué)院學(xué)生提供服務(wù)。自1986年起，加州就已免去了州內(nèi)低收入家庭學(xué)生的學(xué)費，2015—2016學(xué)年有43%(230萬)的學(xué)生受益于社區(qū)學(xué)院低收入免學(xué)費計劃。2018年起加州為所有首次就讀社區(qū)學(xué)院的全日制州內(nèi)學(xué)生提供一年的免費教育;今年8月，新任州長又宣布明年起對所有首次就讀社區(qū)學(xué)院的全日制州內(nèi)學(xué)生免除兩年學(xué)費。2015年，奧巴馬總統(tǒng)宣布了他的“社區(qū)學(xué)院承諾”計劃，田納西、伊利諾伊、紐約等多個州都迅速回應(yīng)并推出了類似的免費計劃。
第三，現(xiàn)有聯(lián)邦學(xué)生資助制度——佩爾助學(xué)金、聯(lián)邦貸款和高等教育稅收抵免政策被新的聯(lián)邦與州合作計劃所取代。聯(lián)邦政府在保護高等教育機會均等方面一直發(fā)揮關(guān)鍵作用，但近年來，這一資助計劃越來越招致批判。相對于高校學(xué)雜費和生活費的飆升，佩爾助學(xué)金“購買力”的下降已遭到研究人員的抨擊。2017年，在白宮發(fā)布新一輪削減包括佩爾助學(xué)金在內(nèi)的政府預(yù)算時，有576家組織上書國會表示抗議。另有數(shù)據(jù)顯示，1995-2015年，學(xué)生貸款項目一直高居三類聯(lián)邦學(xué)生資助項目的首位，眾多學(xué)生畢業(yè)時背負(fù)著沉重的貸款債務(wù)。而由于收入達(dá)到一定額度的人才需要納稅，所以也有人批評“稅收減免”資助更像是對中產(chǎn)階級學(xué)生家庭的優(yōu)惠。新計劃若能順利實施，學(xué)生所需支付費用將僅限于其預(yù)期家庭支付能力：政府先確定一個家庭能夠為子女支付的金額，由聯(lián)邦、州和高校三方共同彌補家庭預(yù)期支付金額之外與學(xué)生就讀高校凈學(xué)費之間的差額。此舉將會徹底解決所有學(xué)生的就學(xué)經(jīng)濟需求。此外還有不少研究者建議，可以通過將貸款轉(zhuǎn)為贈款來激勵學(xué)生如期完成學(xué)業(yè)，目前全球已有一些國家在實踐類似的政策。
政府和高校都有責(zé)任減少學(xué)生就學(xué)的經(jīng)濟障礙，但提高學(xué)生及其家庭的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)能力也只是改善高等教育公平的一個方面。教育公平是一個系統(tǒng)工程，它的實現(xiàn)是一個從一出生就開始的漫長過程的結(jié)果。
